【《安全生产法》释义专栏⑩】第十条

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第十条 国务院应急管理部门依照本法,对全国安全生产工作实施综合监督管理;县级以上地方各级人民政府应急管理部门依照本法,对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。

国务院交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定,在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理;县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定,在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。对新兴行业、领域的安全生产监督管理职责不明确的,由县级以上地方各级人民政府按照业务相近的原则确定监督管理部门。

应急管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门,统称负有安全生产监督管理职责的部门。负有安全生产监督管理职责的部门应当相互配合、齐抓共管、信息共享、资源共用,依法加强安全生产监督管理工作。

◆条文主旨

本条是关于安全生产监督管理体制的规定。

◆条文释义

安全生产监督管理体制,是安全生产制度体系建设的重要内容。国务院应急管理部门和县级以上地方各级人民政府应急管理部门是对我国安全生产工作实施综合监督管理的部门,有关部门在各自职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。在加强行业、领域监督管理的基础上,此次修改对新兴行业、领域监管职责不明确时的处理原则,以及负有安全生产监督管理职责的部门相互配合等义务作了规定,进一步充实和完善了安全生产监督管理体制的内容。

一、应急管理部门的安全生产监督管理职责

为适应政府机构改革和职能转变的需要,安全生产法中承担安全生产综合监督管理职责的部门表述经过了变化发展的过程。2002年安全生产法颁布时,法律规定的“国务院负责安全生产监督管理的部门”,是指当时由国家经贸委负责管理的国家安全生产监督管理局。2008年,国务院办公厅印发《国家安全生产监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(以下简称“三定”方案),规定设立国家安全生产监督管理总局(正部级),为国务院直属机构。“三定”方案明确国家安全生产监督管理总局加强对全国安全生产工作综合监督管理和指导协调职责。2014年修改安全生产法,将“负责安全生产监督管理的部门”修改为“安全生产监督管理部门”。

根据2018年3月十三届全国人大一次会议决定批准的《国务院机构改革方案》,将国家安全生产监督管理总局的职责,国务院办公厅的应急管理职责以及其他有关部门的职责整合,组建应急管理部,作为国务院组成部门,不再保留国家安全生产监督管理总局。此后各地方也陆续成立了应急管理厅(局),原来各级安全生产监督管理部门承担的安全生产综合监督管理等职能,也相应由各级应急管理部门承担。适应这一改革需要,此次修改把安全生产法中的“安全生产监督管理部门”修改为“应急管理部门”。

依据本法规定以及应急管理部门的“三定”方案,国务院应急管理部门和县级以上地方各级人民政府应急管理部门负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等职能。应急管理部门承担的综合监管职责主要包括两个方面:一是承担本级安全生产委员会的日常工作;二是指导协调、监督检查、巡查考核本级政府有关部门和下级政府安全生产工作。对工矿商贸行业的安全监督管理职责主要是直接监督管理的行业,比如冶金、有色、建材、轻工、纺织、机械、烟草、商贸这八大行业,还有危化品、烟花爆竹等。具体的监管形式包括:依照有关法律、法规的规定,对有关涉及安全生产的事项进行审批;依法对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查;按照国务院规定的权限组织对生产安全事故的调查处理;对违反本法的行为依法给予行政处罚等。

二、其他有关部门的安全生产监督管理职责

除应急管理部门外,国务院有关部门和县级以上人民政府有关部门依照法律、行政法规、地方性法规以及本部门“三定”方案,对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。这就是说,安全生产监督管理工作不仅仅是应急管理部门的职责,政府其他有关部门在其职责范围内,也承担着安全生产监督管理的责任。例如,交通运输部门承担水上交通安全监管责任,指导公路、水路行业安全生产和应急管理工作等;住房和城乡建设部门承担建筑工程质量安全监管责任,拟订建筑安全生产和竣工验收备案的政策、规章制度并监督执行,组织或参与安全事故的调查处理等;水利部门负责水利行业安全生产工作,指导监督水利工程建设与运行管理,组织工程验收等有关工作;民航部门负责管理民用航空安全,组织调查处理民用航空飞行事故、地面事故和飞行事故征候及其他不安全事件,负责民用航空安全信息的收集、分析和发布等。此次修改安全生产法,在原法规定国务院有关部门的基础上,突出强调了交通运输、住房和城乡建设、水利、民航部门,主要是考虑到这些部门负责监管的安全生产工作具有较强的行业特征,长期以来形成了较为完整和成熟的监督管理体系。

三、新兴行业、领域监管职责不明确时的处理原则

按照有关法律法规政策和部门职责规定,目前负有安全生产监督管理的部门对主要行业、领域的监督管理职责是比较明确的。随着经济社会的快速发展,出现的一些新兴行业、领域性质比较特殊、情况比较复杂,在安全生产监管上可能涉及多个部门。比如,平台经济中的外卖行业,涉及食品安全、交通安全、网络安全等多个领域;一些综合性较强的新型农家乐,涉及旅游、餐饮、农业农村等多个领域。按照现有的规定,这些新兴的行业、领域可能一时难以归入某个具体的部门进行专门监管。为防止部门之间互相推责而形成监管盲区,需要由县级以上地方人民政府明确监督管理部门或者确定牵头的监督管理部门。因此,修改后的安全生产法规定:对新兴行业、领域的安全生产监督管理职责不明确的,由县级以上地方各级人民政府按照业务相近的原则确定监督管理部门。按照业务相近的原则,需要人民政府组织对这些行业、领域涉及的安全问题进行分析和判断,对应到现有的最为接近的行业、领域,并归口到相应的部门进行监督管理。通过一段时间的监督管理实践,监管模式和措施比较成熟后,县级以上地方人民政府需要及时组织对有关部门的职责作出调整,将这些新兴行业、领域的安全生产纳入相应监督管理部门法定的常态化监管。

四、负有安全生产监督管理职责的部门加强合作

根据本条第3款的规定,应急管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门,是对安全生产进行监督检查和行政执法的部门,依照本法规定的职责开展执法工作,因此统称为“负有安全生产监督管理职责的部门”。此次修改,增加规定了负有安全生产监督管理职责的部门之间的工作机制和要求,即应当相互配合、齐抓共管、信息共享、资源共用,依法加强安全生产监督管理工作。

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